地方政府專項債券是落實積極的財政政策，穩投資、擴內需、補短板的重要舉措，2014 年修訂后的《預算法》和國務院 43 號文《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》首次提出地方政府可以通過發行一般債券和專項債來籌集資金，明確了地方政府可以適度舉債。由此，拉開了我國地方政府發行專項債券的序幕。近年來，地方政府專項債券（下稱“專項債”）已成為地方政府進行項目建設的重要資金來源，其規模迭創新高，從2015年的907億元增長至2022年的超4萬億元。

根據近幾年專項債申報工作慣例，省財政廳每年組織3-4次左右評審，通過對項目的前期資料、項目成熟度、項目投資、收益及自平衡等情況的綜合審查，確定入庫項目。

為提高申報工作質量和成功率，項目單位要借助專業機構的力量，對項目申報的前置條件、收益結構及合法合規性等方面提供咨詢評估等服務，開拓工作思路，創新申報方式。作為第三方專業咨詢機構，在與項目單位溝通、編制專項債項目申報資料時應注意以下問題:

  一、項目選擇

1.項目必須滿足“具備一定收益的公益性項目”的發行條件；

即：公益性項目自身具有收益，收益能夠償還債券的本息（具有一定的經營性）。按照《財政部發展改革委人民銀行銀監會關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）規定，“公益性項目”是指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目。

2.優先支持重大項目和在建項目

2022年7月14日，財政部召開2022年上半年財政收支情況新聞發布會，會上要求各地將專項債券資金優先用于支持納入國家“十四五”規劃《綱要》和重大區域發展戰略的重點項目，堅決不“撒胡椒面”。

3.研究專項債券支持領域

省財政廳每年下發文件，明確專項債支持范圍，篩選項目應屬于專項債支持領域。如《安徽省財政廳關于開展2021年專項債項目評審入庫工作的通知》（皖財債〔2021〕24號）指出，新增專項債券資金重點用于國務院常務會議確定的交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域；《安徽省財政廳關于做好2022年政府專項債券項目儲備工作的通知》（皖財債〔2022〕 118號）指出，新增專項債券資金優先支持在建項目后續融資，重點用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略、保障性安居工程等領域。

4.嚴格新增專項債券使用負面清單

《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94 號）指出，嚴禁將新增專項債券資金用于置換存量債務，決不允許搞形象工程、面子工程。新增專項債券資金依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等，嚴禁用于商業化運作的產業項目、企業補貼等。同時，堅持不安排土地儲備項目、不安排產業項目、不安排房地產相關項目。

《國家發展改革委辦公廳關于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》（發改辦投資〔2022〕873號）指出地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目清單，如：

通用禁止：樓堂館所、形象工程和政績工程、房地產等其他項目；

高風險地區禁止：城市軌道交通；除衛生健康、教育、養老托育以外的其他社會事業；除供排水、供熱、供氣以外的其他市政基礎設施項目；除公共服務信息化以外的其他新型基礎設施項目；棚戶區改造新開工項目。

專項債申報項目應避開禁止類項目清單。

  二、準備申報材料

項目申報材料包括：

1.項目實施方案，以及其他必需的佐證資料；

2.會計師事務所出具的項目財務評估報告；

3.律師事務所出具的項目法律意見書；

4.項目事前績效評估綜合評分得分表。

  三、項目入庫評審規則

專項債項目評審要點分為前置條件和評分要點，凡項目不符合前置條件的，即視為評審不通過（實行一票否決）；如符合前置條件，則按照評分要點進行評審；每項要點設置評分標準，評審人員根據項目情況進行打分。

編制項目申報材料時，要明確區分項目的前置條件和評分要點，如“一定收益的公益性”就是項目申報的前置條件；而項目收益對債券本息覆蓋情況、項目收入和成本的合理性、項目用地手續既是前置條件，又是評分要點。

1.項目申報前置條件

（1）項目應為有一定收益的公益性項目；

（2）項目符合專項債重點支持領域，不屬于財政部投向領域禁止類項目；

（3）具備立項批復、可研報告及批復、環評報告及批復、用地審批文件，且均需加蓋相關單位公章；

（4）項目收益應覆蓋債券本息，覆蓋債券本息倍數不低于1.2倍；

（5）項目已落實資本金且資本金來源合規，資本金比例不低于《國務院關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發〔2019〕26號）相關規定；

（6）項目收入、成本應合規、合理：如項目收入中財政運營補貼收入+土地出讓收入大于50%的視為不具備發債條件；

（7）申報當年應明確要有發債需求；

（8）項目計劃開工時間距申報時間不能過長，最好在3個月以內；

（9）實施方案應完整，方案應包括投資概算、收入預測、運營成本測算、還款保障措施、風險管理措施等內容；

（10）項目申報材料應含項目的績效目標申報表、事前績效評估表、事前績效評估報告。

2.項目申報評分要點

（1）項目建設方案完備、明確性；

（2）項目是否為可市場化融資的項目；

（3）項目建設內容是否包含過多比例的安置房、市政道路等建設內容；

（4）項目事前績效評估內容的完整性和合理性；

（5）項目績效目標的合理性；

（6）項目投資建設概算表的建設內容是否有重大遺漏和超范圍、項目投資建設費用有無明細構成、項目投資建設費用是否合理；

（7）運營成本測算方面：是否編制運營成本測算表、運營成本有無明細構成、運營成本有未測算債券付息、債券利息是否在規定區間、是否測算債券發行費用、運營成本是否合理；

（8）項目收入測算：項目自身是否有一定收益、收入測算表是否列明收入類型、測算依據、測算過程、收費單價和數量等；

（9）風險管理：債券還款保障措施是否具有明確完備以及針對項目建設、運營與投資資金使用過程中的各種情形制定風險管理措施；

（10）收益與融資平衡情況：項目收益是否能保證債券資金按時還本付息；

（11）資金管理：對項目資金（含債券資金）的流入流出是否有相應的管理方案。

  四、注意事項

1.專項債券期限與項目期限相匹配

根據《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2020〕36號）文件精神，地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。項目申報時，根據項目預期運營、收益情況，合理確定債券期限；

2.立項批復、可研批復明示為政府投資項目；

3.項目申報材料要件齊全

項目申報材料組合成冊后，要系統檢查，保證材料完整合一，如材料是否缺項；申報入庫項目名稱應與立項名稱是否一致；實施方案建設內容與立項/可研批復內容是否一致；可研報告是否加蓋可研編制單位公章；項目實施方案是否蓋同級政府主管部門和財政部門公章；

4.根據項目所屬區域、行業、類型等因素，可采取同類項目集合方式發行；申報時可以將有收益的小型項目“同類打包”申報，或將純公益項目與有收益的項目“關聯打包”申報，但不能強制打包，以免影響項目申報通過率；

5.收益挖掘要遵循以下原則：

（1）相關性原則（收入來源于項目自身）；

（2）直接性原則（收入來源于項目建設內容）；

（3）可衡量原則（收入有參考依據或標準）。

綜上所述，第三方專業咨詢機構應加強相關文件收集、學習，在專項債項目資料編制過程中，合理選擇項目、準備申報材料，增加項目申報成功通過率，推進財政體制改革、促進債券市場建設。